随着国民经济总体规模扩张，工业尤其是制造业在国民经济产业结构中比重加大，工业就业人口（高风险人群）数量激增和经济发展速度加快，各类技术事故风险增加，应急救援工作的重要性日益突出。 

                         建立国家生产安全应急体系势在必行

刘铁民 陈胜 刘功智 / 文

    近年来，全国安全生产总体形势进一步稳定，并趋向好转 , 但安全生产形势依然严峻，主要表现在特大事故不断发生，事故死亡人数居高不下，给人民生命和财产造成巨大损失。 应急救援不力是我国生产安全事故后果严重的主要原因之一，建立国家生产安全应急救援体系已迫在眉睫。

    尽管我国不同程度地建立了一些应急救援体系，然而，在救援能力上以及整体综合协调能力上仍存在不少问题，严重影响了我国近年来的一些重大救援活动。

惨重教训给我国重大事故应急救援体系的建设和救援工作敲响了警钟

    1993 年 8 月 5 日 ，南方某市化学危险品仓库发生特大爆炸事故，在没有应急预案、缺乏专业装备和专业救援队伍的情况下，消防官兵前赴后继，还是无法控制事故，发生多次连锁性爆炸，燃烧长达 16 小时，造成了 15 人死亡， 200 多人受伤，直接经济损失超过 2.5 亿元，致使该市大面积停电、停水，很多工厂被迫停产。

    1994 年 6 月 16 日 ，南方某市一织染厂发生大火，次日凌晨 3 时，大火基本扑灭。现场留下一个中队扑灭余火，因力量不足和装备简陋，不得不组织没有接受任何消防培训的 400 多名工人增援，现场负责人指挥消防队员和工人进入过火厂房，厂房突然发生倒塌，造成 93 人死亡（其中 92 名工人），直接经济损失 9515 万元。

    1998 年 3 月 5 日 ，北方某市煤气公司液化石油气管理所储存 170 吨液化气的球罐根部发生泄漏，仅采用 80 条棉被紧急堵漏，由于缺乏相应的专业堵漏工具，未能在第一时间内控制事故，导致事故进一步扩大，先后发生四次爆炸，疏散了方圆 3 公里范围内的人员， 5 公里范围内实行交通管制。 7 名消防战士和 5 名液化气站工作人员牺牲，伤 32 人。

    1999 年 “ 11.24 ” 海难，因天气恶劣、救援力量有限等原因，长达 7 个小时都没有救援成功，导致轮船沉没，死亡 282 人。就在随后不久的 12 月 12 日 ，在法国海域，一艘马耳他籍油轮断为两截，在风力 10 级环境下，船上 20 多名员工在很短时间全部救走。如果 “ 11.24 ” 海难救援更得力，事故造成的人员伤亡完全可以降到最低限度。

    1999 年 12 月 1 日 ，某长江大桥发生 26 吨环氧乙烷泄漏事故，因为没有统一应急管理机构，临时组织消防队伍实施救援，消防官兵在没有专业堵漏装备和技术以及缺少化学事故应急救援专业训练的情况下， 14 名消防战士先后中毒，仍无法控制事故，导致长江大桥被迫封锁。最后经多方请示、反复协调，决定调用防化部队实施增援，耽误了最佳救援时机。

    2000 年 10 月 24 日 凌晨，南方某县发生一起氰化钠罐车坠落 20 米 深山谷的恶性事件， 10.7 吨剧毒品氰化钠（ 5 毫克可致人死亡）泄入河水，事故当天，水中的氰化钠超标 310 倍。由于部门职责不清，预警机制不健全，应急信息通报不及时，下游群众毫不知情，造成 98 人无辜中毒。

    这些事故所带来的惨重教训，给我国重大事故应急救援体系的建设和救援工作敲响了警钟。全国大中城市中重大危险源分布广泛，各类特大事故隐患突出，一旦失控发生事故，不可避免地造成大量的人员伤亡、财产损失。

  工业发达国家把应急救援工作作为维护社会稳定、
 保障经济发展、提高人民生活质量的重要工作内容

    早在工业革命的早期 , 一些工业发达国家就开始关注应急救援问题。随着经济的发展和社会的进步 , 应急救援工作已经成为整个国家危机处理的一个相当重要的组成部分。尤其是进入 90 年代以后，一些工业发达国家把应急救援工作作为维护社会稳定、保障经济发展、提高人民生活质量的重要工作内容。事故应急救援已成为维持国家管理能够正常运行的重要支撑体系之一。例如，美国、欧盟、日本、澳大利亚等国家都已经建立了运行良好的应急救援管理体制，包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和公民知情权等方面，形成了比较完善的应急救援体系，这些救援体系在减少和控制事故人员伤亡和财产损失方面发挥了重要作用，成为经济和社会工作中重要的政策支柱。

    美国在 70 年代以前，应急工作采用的是地方政府各自为战、社会救援力量和国家救援力量并存。由于体制上的不顺，一旦发生突发事件时，国家很难把这些救援力量统一协调起来，使国家应对危机的能力受到很大的限制。 1979 年后，美国通过立法，将全国 100 多个联邦应急机构的职能进行统一、集中管理，成立了联邦紧急管理署（ FEMA ），接管联邦保险局、国家火灾预防和控制管理局、国家气象服务组织、联邦灾害管理局的一些工作。 FEMA 是一个独立的、直接向总统负责的机构。下设国家应急反应队，由 16 个与应急救援有关的联邦机构组成，实施应急救援工作。联邦和州均设有应急救援委员会，负责指挥和协调工作。 2001 年， FEMA 有工作人员 2600 余名，另有 5000 多名灾害预备人员，当年财政预算约 36 亿美元，其中应急资金约 26 亿美元。 FEMA 在应对各类重大事故或突发事件发挥了重要作用。在 “ 9.11 ” 事件之后，美国进一步加强改善了国家应急救援工作体制和机制，组建了联邦国土安全部，编制了新的联邦应急预案，专门应付各类危及国家安全的突发事件，同时大幅度增加了财政投入，使其应对社会危机的能力得到进一步增强。例如今年 8 月 14 日美国东部地区突发大停电事故，涉及纽约、新泽西、俄亥俄、康涅狄克等四个州，停电时间长达 29 小时，数千万人口受其影响，在国家级的统一调度指挥下，由于有成熟、严密的应急体系、完善的预案和高效应急工作，特别是 “ 9.11 ” 事件后应急能力建设的加强，使整个事件的应急工作如消防、地铁人群疏散、电梯救助、供水等基本做到了井然有序，没有引发连锁灾害，在纽约 1900 万人口中仅有 1 人死于心脏病突发， 1 名消防队员在灭火中受伤。

    俄罗斯于 1994 年设立联邦紧急事务部负责整个联邦自然和人为灾害应急救援统一指挥和协调，直接对总统负责。特别情况部主要设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下挂俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。在俄联邦范围内，以中心城市为依托，特别情况部下设 9 个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责 89 个州的救灾活动。每个区域和州设有指挥控制中心。司令部往往设在有化学工厂的城镇 , 下辖中央搜索 80 个分队 , 分队约有 200 名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机中都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。

    经过多年努力，工业发达国家和一些发展中国家都建立了符合自己国家特点的应急救援体系，包括建立了国家统一指挥的应急救援协调机构，拥有精良的应急救援装备和充足的应急救援队伍，有完善的工作运行机制。国外应急救援体系的发展过程既有先进的经验值得借鉴，也有一些教训应当汲取：
    应急救援工作的组织实施必须具有坚实的法律保障；应急救援指挥应当实行国家集中管理、统一指挥的基本原则；国家要大幅度地增加应急体系建设的整体投入；中央和地方政府要确保应急救援在国家政治、经济和社会生活中不可替代的位置；应急救援的主要基础是全社会总动员。

 建立国家生产安全应急管理机制对国家经济社会发展和政治稳定具有重要意义

    近年来，我国重特大事故不断发生，损失后果十分严重，生产安全应急救援工作中暴露出的问题日益突出，这些问题急待解决。这些问题集中体现在体制性、机制性和法制基础性等方面，主要有：应急救援力量分散，应急指挥职能交叉；应急管理薄弱，应急反应迟缓；应急装备数量不足和落后，救援能力差；应急法制基础不健全和危机意识薄弱，应急观念陈旧。

    建立国家生产安全应急管理机制对国家经济社会发展和政治稳定具有重要意义。

    首先，建立国家生产安全应急体系是提高国家危机管理能力的紧迫需要。

    建立健全应急机制是保持良好社会秩序，有效应对各种突发 事件的前提，是提高国家危机管理能力、化解风险和维护稳定的紧迫需要。利用危险化学品，尤其是剧毒品犯罪已成为国际恐怖活动一种新的形式。我国也存在类似事件的客观条件和可能性， 1987 年就曾发生过罪犯盗窃军用沙林毒剂作案，造成 5 人死亡、 95 人中毒的重大恶性事件。进入 2003 年，国际恐怖事件频频发生，尤其是上半年非典型肺炎疫情的爆发，国家危机管理问题再度引起从中央到地方的高度重视，中央领导对加强国家社会危机管理和建立与经济社会发展相适应的应急救援体系作了一系列的指示和批示，这些指示和批示为国家生产安全应急救援体系的建设指出了明确方向和要求。

    应急救援从工业生产、城市建设、交通运输、旅游观光一直延伸到各行各业，是一个社会公益性产业，需要动用政府资源，统一规划。在国际上已经成为仅次于银行、邮电、保险的第四大服务产业，是国家城市文明的标志之一，危机应急水平也反映国家综合管理能力。

    其次，有效的应急救援体系是经济社会高速发展的必备条件。

    工业革命的发展过程和工业发达国家经济发展历史经验表明，在工业化的初始阶段，国民经济总量基数低，增长速度快，同时也是生产安全事故高发期。这个时期的一些国家往往强调经济发展速度和规模，忽略社会进步的效果与作用，注重现时的问题和状态（例如事故后果严重度与事故发生后的责任等），往往对低概率事件（不可预见性和突发性）的消极影响和长远效能缺乏长远的对策。实际上，特大事故的发生可能严重威胁着政府管理能力以及整个社会的有序运作和发展，同时也造成恶劣的社会影响和重大的经济损失。这不但会明显增加发展总体的社会成本和经济成本，而且会由于代价过大而对发展方向形成反作用力。如果在事故过程中，能实施有效的应急救援，可尽快控制事故扩展，大幅度降低乃至消除事故可能产生的后果，减少发展成本，减轻社会压力，增强发展活力，加快经济与社会发展速度，形成良性循环，从这个意义上讲，有效的应急救援体系是 经济社会高速发展的必备条件 。

    第三，安全生产领域贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。

    安全生产是我国的一项重要政策，是社会主义精神文明的主要内容。我国是共产党领导下的社会主义国家，国家利益和人民利益是根本一致的。人民的需要，最重要的莫过于保障他们的生存和健康的需要。所以，保护劳动者在生产中的安全、健康，是关系到保护劳动人员切身利益的一个非常重要的方面。建立健全国家生产安全应急救援体系，是保护国家财产和人民群众生命安全的必然要求， 代表了最广大人民群众根本利益， 是在安全生产领域贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。

    第四，是全面建设小康社会的基本要求。

    全面建设小康社会，安全是保障。实现全面建设小康社会的目标，不仅表现在经济指标在数量上要翻两番，还要表现在经济发展的质量和人民生活的质量要有根本的提高。

    安全生产是全面建设小康社会的重要保证。安全生产是发展社会主义市场经济和实现现代化的重要保证，发展社会主义市场经济，加速实现现代化，首先要发展社会生产力。在发展生产力中，人是生产力中最活跃、最起决定因素的因素，那么最重要的就是保护人（工作者、劳动者）的安全与健康，使之有健康的身体、安全的环境，调动他们的积极性，以充沛的精力从事生产建设。反之，如果安全生产搞不好，发生重大伤亡事故，劳动者的安全与健康受到危害，生产会遭受巨大损失，不仅影响经济效益，还会给社会带来不稳定因素。这样就会直接影响“十六大”提出的全面建设小康社会的奋斗目标。可见，抓紧抓好安全生产和劳动保护工作是建设小康社会的重要保证。

    同时，安全生产又是建设小康社会的重要内容，建设小康社会离不开大量的生产建设。目前，安全生产已成为企业管理的重要内容，现代企业管理的基本目标是通过管理科学化、现代化、规范化来实现生产过程顺利、高效运行，从而不断提高劳动生产率，取得最大的经济效益，这些目标也只有搞好安全生产才能得以实现。

    第五，加强和改善国家安全生产监管能力、建立安全生产长效机制的重要举措。

    从风险管理的角度看，安全生产工作主要分为预防（上游）、应急救援（中游）和事故处理（下游）三个有联系的过程，其中事故应急救援承上启下，与事故防范和事故调查处理有密切联系，是国家安全生产工作体制中的一个重要组成部分。我们在事故预防和调查处理方面有了一些工作基础，但应急救援起步较晚，投入不足，是整个安全生产工作系统中间的薄弱环节，它的运行状态直接关系到安全生产工作体制和机制建设的完整性和有效性。随着我国安全生产监督管理体制不断加强和完善，对建立国家安全生产应急救援体系的需求也愈加迫切。今年 9 月国务院决定组建国务院安全生产委员会（安委会），应急救援指挥也应成为安委会最主要的实质性工作之一，更好地发挥安委会实际作用。